Obligaciones asimétricas, concesiones desiguales y la armamentización por parte de Pakistán

Por: Dr. Pradeep Kumar Saxena, excomisionado indio para las Aguas del Indo.

Parte I: La arquitectura de la inequidad — Cómo la buena voluntad de India se codificó en concesión

1. Antecedentes: La partición de un sistema fluvial

El sistema fluvial del Indo comprende seis ríos principales: el Indo, el Chenab, el Jhelum, el Ravi, el Beas y el Sutlej, que fluyen por territorios tanto de India como de Pakistán. El sistema sustenta el agua potable, la agricultura y la generación de electricidad en toda la cuenca del Indo, dando soporte a cientos de millones de personas a ambos lados de la frontera.

Cuando la India británica se dividió en 1947, el sistema fluvial del Indo también se repartió entre los dos estados sucesores. La realidad geográfica era marcada: India, como estado ribereño superior, poseía las cabeceras de la mayoría de los ríos, mientras que el corazón agrícola de Pakistán (las extensas llanuras de Punjab, fuertemente irrigadas) dependía críticamente del flujo continuo de agua desde el este. India, por su parte, necesitaba acceso al sistema para sus propios objetivos de desarrollo en Punjab y Rajastán, al tiempo que buscaba estabilidad y relaciones normalizadas con su nuevo vecino occidental. A pesar de sus propias y apremiantes necesidades domésticas, India concluyó este acuerdo de reparto de aguas, altamente concesionario, con Pakistán el 19 de septiembre de 1960, un acuerdo facilitado por el Banco Mundial.

2. Negociaciones: India pagó el precio de la racionalidad

2.1 La estrategia de dilación de Pakistán y la propuesta del Banco Mundial de 1954

La trayectoria de las negociaciones estuvo marcada desde el principio por la asimetría entre el enfoque razonable y constructivo de India y las demandas maximalistas, a veces absurdas, de Pakistán; una asimetría que ancló los resultados de manera mucho más favorable para Pakistán de lo que la equidad habría justificado. La primera propuesta sustantiva del Banco Mundial, del 5 de febrero de 1954, ilustra claramente esto: incluso en esta etapa inicial, exigía importantes concesiones unilaterales por parte de India:

• Todos los desarrollos indios planificados en los tramos superiores tanto del Indo como del Chenab debían ser abandonados, y esos beneficios pasaban a Pakistán.
• Se exigía a India renunciar a desviar aproximadamente 6 MAF del río Chenab.
• Ninguna agua del Chenab en Merala (ahora en Pakistán) estaría disponible para uso indio.
• No se permitiría ningún desarrollo hídrico en Kutch a partir del sistema fluvial.

A pesar de estas considerables imposiciones, India aceptó la propuesta de buena fe casi de inmediato, señalando su genuino deseo de una pronta resolución. Pakistán, por el contrario, retrasó su aceptación formal durante casi cinco años, hasta el 22 de diciembre de 1958. Como resultado de este gesto de buena voluntad de India, las restricciones se impusieron sobre ella, mientras Pakistán continuaba desarrollando nuevos usos en los ríos occidentales sin restricciones equivalentes. Pakistán aprendió la lección de que la obstrucción es rentable y la cooperación cuesta, y ha aplicado esta lección consistentemente desde entonces.

3. Lo que India perdió: La magnitud del sacrificio

3.1 La asignación de aguas

Según la fórmula de asignación del Tratado, India recibió derechos exclusivos sobre los tres ríos orientales (Sutlej, Beas y Ravi), mientras que Pakistán recibió derechos sobre las aguas de los tres ríos occidentales (Indo, Chenab y Jhelum). A India se le permitieron ciertos usos limitados y no consuntivos de los ríos occidentales dentro de su propio territorio, principalmente para generación de energía hidroeléctrica de pasada, sujeta a extensas restricciones de diseño y operación.

En términos volumétricos, los ríos orientales asignados a India transportan aproximadamente 33 millones de acres-pie (MAF) de flujo anual, mientras que los ríos occidentales asignados a Pakistán transportan aproximadamente 135 MAF, lo que da a Pakistán aproximadamente el 80 por ciento del agua del sistema. India recibió el 20 por ciento, a cambio de renunciar a toda reclamación sobre el sistema occidental, mucho más grande. El punto crítico es que India no obtuvo nuevas aguas del acuerdo. Lo que India recibió fue un reconocimiento formal de los flujos a los que ya accedía, a cambio de renunciar a toda reclamación sobre el sistema occidental, mucho más grande. A India se le permitieron ciertos usos no consuntivos de los ríos occidentales dentro de su territorio, principalmente la generación de energía hidroeléctrica de pasada.

3.2 La concesión financiera: Pagar para regalar agua

Quizás la anomalía más llamativa del Tratado es la disposición financiera. India acordó pagar aproximadamente £62 millones (aproximadamente $2.5 mil millones en valor actual) como compensación a Pakistán para construir infraestructura de recursos hídricos en Cachemira bajo ocupación paquistaní. Este pago representa un precedente único en el que el país aguas arriba, que ya estaba cediendo la mayoría del agua del sistema, además pagaba al país aguas abajo por el «privilegio» de hacerlo. India esencialmente subsidiaba la aceptación por parte de Pakistán de un acuerdo que favorecía enormemente a Pakistán en la cuestión fundamental de la asignación de aguas.

4. La injusticia estructural del Tratado

4.1 Restricciones asimétricas unilaterales sobre India

El Tratado impone una serie de restricciones específicas de diseño y operación sobre el uso que India hace de los ríos occidentales, que no tienen obligaciones correspondientes por parte de Pakistán:

• India solo puede desarrollar un área de cultivo irrigado (ICA, por sus siglas en inglés) limitada en su territorio.
• India enfrenta límites estrictos sobre el volumen de agua que puede almacenarse en cualquier instalación de almacenamiento en los ríos occidentales.
• India debe cumplir con criterios de diseño específicos para cualquier instalación hidroeléctrica en los ríos occidentales, incluyendo restricciones sobre la capacidad de embalse y almacenamiento.

Estas restricciones son unidireccionales: limitan el desarrollo legal de los recursos de India dentro de su propio territorio, mientras que no imponen requisitos equivalentes de transparencia o restricción a Pakistán. El resultado es un tratado que trata al estado aguas arriba (India) como la parte que requiere supervisión y moderación, mientras que el estado aguas abajo se beneficia de flujos garantizados.